Movilización de inversión privada en El Salvador y Guatemala
Reseña del programa
Pacto de Inversión de $271 millones de MCC en El Salvador (2015-2020) destinado a mejorar la competitividad de El Salvador aumentando la inversión privada a través del Proyecto Clima de Inversión de $41 millones, que incluye El Salvador Investment Challenge (ESIC), la Actividad de Mejora Regulatoria (RIA) y la Actividad de Asociación Público-Privada (PPP). Programa Cap Guatemala de $28 millones de MCC (2016–2021) destinado a catalizar la inversión privada en infraestructura a través de su actividad de APP de $1,6 millones. La MCC realizó una evaluación conjunta debido a la naturaleza similar y la proximidad geográfica de los dos programas.
Descripción del tasador
MCC encargó a Mathematica que llevara a cabo evaluaciones de desempeño provisionales independientes del Proyecto Clima de Inversión de El Salvador y la Actividad PPP de Guatemala. Informe completo y resultados de aprendizaje: https://data.mcc.gov/evaluaciones/index.php/catalog/233.
Principales conclusiones
- El apoyo del Presidente de El Salvador ayudó a asegurar la aprobación legislativa de la primera APP del país. En Guatemala, la falta de apoyo político de los poderes ejecutivo y legislativo para el primer PPP llevó a MCC a cancelar su asistencia.
- Las inversiones del PPP en capacitación y tutoría contribuyeron a la capacitación de los servidores públicos en El Salvador, pero menos en Guatemala.
- El apoyo de ESIC a las empresas para sortear la burocracia ha facilitado las inversiones del sector privado. Sin embargo, las inversiones públicas sufrieron importantes retrasos.
- La promesa de inversión pública de ESIC ha animado a algunas empresas a invertir antes de lo previsto. Sin embargo, no hay evidencia de que las inversiones públicas generaran inversiones privadas correspondientes en el período compacto.
- El Congreso estableció una institución permanente, el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR), que se dedica a la mejora regulatoria, pero ha tenido pocos aliados públicos y privados para el cierre del pacto.
- Los cambios en el liderazgo y el enfoque de OMR probablemente contribuyeron solo a reducciones marginales en la carga regulatoria del cierre compacto.
Preguntas de evaluación
El segundo informe de evaluación intermedia documentó la implementación de actividades y describió los primeros resultados. Las preguntas clave de la evaluación incluyeron:
- 1
¿Cómo se implementaron las actividades y subactividades al cerrar el pacto/límite? - dos
¿Se lograron los productos y resultados esperados para las actividades y subactividades según lo previsto durante el período compacto?
Hallazgos detallados
En El Salvador, las autoridades de las APP y el Ministerio de Hacienda han creado capacidad interna para estructurar las APP. El apoyo de MCC para estudios técnicos también ha ayudado a avanzar en las APP en el sector del transporte. Esta asistencia, combinada con un fuerte apoyo político, condujo a la primera aprobación de una APP respaldada por MCC en 2021. En Guatemala, los funcionarios públicos recibieron menos capacitación práctica y apoyo debido a la reducción de los contratos de capacitación y la interrupción del apoyo de MCC. Debido a la lucha inicial del Congreso para ratificar el primer PPP y la falta de apoyo del poder ejecutivo, la MCC canceló esta actividad en 2019, aproximadamente dos años antes de que finalizara el programa de tope. En ambos países, la presencia (en El Salvador) y ausencia (en Guatemala) de apoyo político fue el factor principal en la aprobación legislativa de las APP.
En ambos países, los actores locales parecían tener la capacidad organizativa básica necesaria para desarrollar y evaluar las APP. En respuesta al estancamiento del primer PPP en el Congreso guatemalteco, el Gobierno de Guatemala está liderando esfuerzos para limitar el papel del Congreso en el proceso de aprobación solo a proyectos que brinden servicios públicos o incurran en obligaciones financieras con el Estado.
Estado de las inversiones públicas de ESIC en mayo de 2021
ESIC financió nueve inversiones públicas durante el período compacto, incluidas plantas de tratamiento de agua, sistemas de riego, capacitación, mejoras fronterizas y mejoras viales en El Salvador. Sin embargo, debido a retrasos significativos, solo se completó una de estas inversiones para cerrar el pacto en 2020. A cambio de estas inversiones públicas, 14 empresas privadas invirtieron US $ 138 millones para cerrar el pacto. Las empresas representaban una amplia gama de actores involucrados en el sector comercial de El Salvador. Representantes de estas empresas dijeron que habrían hecho estas inversiones en sus negocios incluso en ausencia de la ESIC. Sin embargo, alrededor de la mitad de las empresas informaron haber completado las inversiones antes de lo previsto, debido al ESIC. Los actores públicos y privados vieron el ESIC como un enfoque innovador para seleccionar bienes públicos porque prioriza los beneficios compartidos para las comunidades y las empresas.
Durante el pacto, la OMR se convirtió en una institución permanente dedicada a simplificar y mejorar la regulación en El Salvador. Durante la primera mitad del pacto, OMR formó un equipo de economistas, abogados y expertos en políticas para desarrollar una estrategia nacional de mejora regulatoria. En 2019, OMR pasó de FOMILENIO II a financiamiento del Gobierno de El Salvador, recibiendo su presupuesto directamente de las arcas del gobierno. La OMR convocó a grupos de los sectores público y privado para armonizar la terminología e identificar prioridades para la reforma regulatoria. Esta colaboración ha disminuido a medida que ha evolucionado el enfoque de RIA, con grupos de miembros del sector privado y empresas que informan poco conocimiento del trabajo de OMR a través del cierre compacto. Esta parece ser una oportunidad perdida para una mayor colaboración entre los sectores público y privado.
Durante el período compacto, los ministerios de la OMR y del Poder Ejecutivo impulsaron un Registro Nacional de Trámites, que pretende ser un registro oficial y transparente de todos los procedimientos requeridos por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, OMR y las instituciones asociadas han avanzado poco en otras herramientas regulatorias introducidas en la nueva ley de mejora regulatoria, como planes de mejora regulatoria, agendas regulatorias y evaluaciones de impacto.
| Herramienta | Descripción | Avances en cierre compacto |
| Registro Nacional de Trámites | Todos los procedimientos con base legal se incluyen en un registro público y se mantienen actualizados. | A abril de 2021 se han incluido 2.047 trámites en el registro nacional. |
| Planes de mejora regulatoria | Los ministerios deben desarrollar planes anuales para la simplificación administrativa o reducir la carga a través de procesos simplificados. | A mayo de 2021, 9 de los 16 ministerios del poder ejecutivo tenían planes de mejora regulatoria publicados en el sitio web de la OMR. |
| agendas regulatorias | Los ministerios deben publicar una lista anual de leyes y reglamentos que producirán o modificarán. | A mayo de 2021, 11 de los 16 ministerios tenían agendas regulatorias publicadas en el sitio web de la OMR. |
| Evaluaciones de impacto | Los ministerios deben realizar un análisis de costo-beneficio de las nuevas leyes y reglamentos que afectan a las empresas. | OMR solo brindó orientación general a fines de 2020. Las pautas para completar las evaluaciones de impacto regulatorio se publicaron en diciembre de 2020, pero no se había ofrecido capacitación hasta mediados de 2021. |
Multas por discrepancia de peso (en dólares estadounidenses)
El trabajo de OMR ha contribuido a reducir la carga y los costos administrativos en las transacciones aduaneras. Por ejemplo, en 2019, el primer año después de implementar una reforma para reducir las multas por discrepancias de peso y simplificar el pago de multas, tanto el número como el valor en dólares de las multas se redujeron significativamente. Sin embargo, las actividades de OMR no afectaron de manera tangible la inversión y la actividad económica de las empresas debido a la pequeña magnitud de estas mejoras.
Aprendizaje de MCC
El entrenamiento para las APP fue particularmente importante en El Salvador y Guatemala, y la capacitación de los funcionarios gubernamentales en la estructuración e implementación de las APP fue tan importante como la firma exitosa de los acuerdos de APP. MCC debe enfatizar el entrenamiento como parte de cualquier inversión futura de PPP.
El apoyo político y los incentivos son clave para la reforma. El éxito o fracaso de las iniciativas de APP en Guatemala y El Salvador se redujo al apoyo político para las inversiones. MCC debe incorporar incentivos para apoyar las APP y las reformas para responder a diferentes escenarios e intereses políticos inherentemente destacados.
El mecanismo ESIC fue bien recibido, pero se tardó más de lo esperado en identificar y completar proyectos de obras públicas. Al implementar proyectos similares, la MCC debe iniciar la diligencia debida de obras públicas antes del inicio del Convenio e identificar uno o dos tipos de obras para acelerar el proceso de identificación.
Métodos de evaluación
Las evaluaciones en El Salvador y Guatemala utilizaron métodos mixtos, incluido un análisis previo y posterior de datos administrativos, encuestas e índices de terceros, entrevistas con informantes clave y discusiones de grupos focales, para evaluar la implementación, los resultados y la sostenibilidad del Software. .
Para el segundo informe provisional, Mathematica utilizó datos de entrevistas realizadas desde mediados de 2020 hasta mediados de 2021 (que documentaron la segunda mitad de la implementación del compacto desde principios de 2019 hasta mediados de 2021), con aproximadamente 77 personas que representan a los implementadores del programa, las autoridades, los públicos relevantes y las empresas. afectados por actividades financiadas por MCC. El evaluador también realizó una breve encuesta a las empresas participantes en el ESIC. Mathematica usó técnicas de codificación y triangulación temáticas para documentar y evaluar la implementación del programa, identificando temas comunes y divergentes entre los tipos de partes interesadas. Mathematica también utilizó una lente de economía política para evaluar la implementación y los primeros resultados.
Para la evaluación final, Mathematica recopilará datos primarios de las empresas y utilizará datos administrativos de cinco a seis años después de que comience la intervención.
Próximos pasos
Mathematica planea presentar un informe de resultados final para El Salvador y Guatemala en 2023. El informe de evaluación final se centrará principalmente en los resultados a largo plazo, los costos y beneficios ex post y la sostenibilidad.
